TÜRKİYE’DE MALİ
SAYDAMLIK*[1]
MALİ
SAYDAMLIK KAVRAMI
Son yirmi
yıldır Devletin rolünün ve
fonksiyonlarının yeniden şekillendirildiği ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmaya çalışıldığı görülmektedir.Ekonomik ve siyasal sistemin yeniden
yapılanmasında sözü edilen
yeni bir kavram
ortaya çıkmıştır.GOOD GOVERNANCE yani İYİ YÖNETİŞİM.İyi
yönetişimin temel özellikleri
katılımcı demokrasi ,hukukun üstünlüğü , şeffaflık, sorumluluk ,uzlaşma
arayışı,eşitlik,etkinlik ,hesap verilebilirlik ve stratejik vizyondan
oluşmaktadır.Ve bunların ancak hepsi bir
araya geldiğinde bir anlam ifade etmektedir.Burada sadece devletin
iyi yönetimi yetmemekte özel sektör
kuruluşlarının ve sivil toplum
örgütlerinin de bu süreçte
sorumluluklarını yerine getirmesi
gerekmektedir.[2]
Saydamlık
devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği
politikaları ve bu
politikaların sonucunu görebilmek
için gereken bilgiyi
düzenli,anlaşılabilir,tutarlı ve
güvenilir bir biçimde sunmasıdır.Burada iki tür saydamlıktan söz edilebilir:
-Mali Saydamlık;Kamu kaynaklarının kim
tarafından nasıl ve hangi
amaçla kullanıldığının bilinmesi
-Performans Saydamlığı ;Kamu tarafından üretilen mal
ve hizmetlerde en az maliyetle en
uygun hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını değerlendirebilmek
için gerekli bilgilerin sunulmasıdır.
Son yirmi
yıldır devlet yönetiminde saydamlığın ve
hesap verilebilirliğin iyi
bir yönetim için
önemli şartlardan biri olması ülkeleri bu konuda yeni
düzenlemelere zorunlu bırakmaktadır.Saydamlıktan uzak
ekonomilerin sık sık ekonomik
krizlerle karşı karşıya gelmesi
bu savı doğrulamaktadır.1994 Türkiye,1997 Asya ,1999
Rusya ,2001 Türkiye ekonomik krizlerinin temel
sebeplerinden birisi
sermaye piyasalarının liberalleşmesi ile birlikte ekonomilerin
bu gelişmeler karşısında yeterli
saydamlık olmadığından zamanında önlem
alamamalarıdır.[3]
Mali Saydamlık
eksikliğinin yol açtığı sorunların
giderek artan mali krizlere
yol açması devletin ekonomideki rolünün yeniden belirlenmesine yol
açmıştır.Özellikle 1997 Asya Krizinde mali saydamlığın eksikliği
nedeniyle krizin boyutu
zamanında fark edilememiştir.
Sürdürülebilir
bir kalkınmanın sağlanabilmesi
için ülkede makro ekonomik istikrarın
sağlanması ve devletin
faaliyetlerinin tüm unsurları ile bilinmesi gerekir. Bu bilgilere
ulaşabilmenin şartı ise
mali saydamlığın sağlanmasıdır.
Şimdi bu
konuda Türkiye’de yapılan Reform çalışmalarını ve bu
çalışmaların sonuçlarını inceleyeceğiz.
1.
TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE
UYGULAMALAR
1924
Anayasası ile bütçe hakkı sağlanmış,Kamu Mali Yönetimi ile ilgili ilk
düzenlemelerde 1927 yılında
çıkarılan 1050 sayılı Kanun ile
gerçekleştirilmiştir.Bu kanun yaklaşık 80
yıl bazı değişikliklerle
uygulanmış ancak 2004 yılında kabul
edilen 5018 sayılı
kanunla yeniden düzenlenebilmiştir. Bu 80
yıllık süreç içinde
Türk Bütçe Sistemini
üç dönem olarak
ayırmak mümkündür.
-1923
-1973 yılları arasında
kullanılan Klasik Bütçe
Sistemi
-1973
- 2006 yılları arasında kullanılan
Plan Program Bütçe Sistemi
- 2006
Yılından itibaren kullanılacak Performans Bütçe Sistemi
Gerek
klasik bütçe döneminde olsun gerekse 1973 sonrası uygulanan Plan Program bütçe döneminde bütçenin kaynak
dağılımında etkinlikten uzak ,stratejik karar
almanın ihmal edildiği ,bütçe
dışı işlemlerin arttığı etkin bir
fonksiyonel
sınıflandırmanın yapılamadığı kamu
yönetiminin önemli bir
bölümünün Sayıştay Denetimi
dışında kaldığı bir
görünüm ortaya çıkmıştır.
Dünya
Bankası , IMF ve Avrupa Birliği gibi
uluslar arası kuruluşlar
Türk Mali Yönetiminde ortaya çıkan
aksaklıklarla ilgili çeşitli raporlar
hazırlamışlardır.Bu kurumların
önerileri ve 2001 yılında
yaşanan ekonomik krizinde
etkisi ile Türk
Mali Yönetiminde Reform
İhtiyacı giderek artmıştır.
Hükümet bu süreci hızlandırmış ve yeni yasa
hazırlanmıştır.Bu çerçevede 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu 10.12.2003
tarihinde kabul edilerek
24.12.2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
2.TÜRK
BÜTÇE SİSTEMİNE YÖNELİK
ELEŞTİRİLER
a)
a)
a)
Dünya Bankasının
Yaklaşımı
Dünya
Bankasının Türk Bürokrasisi
ile birlikte 2000
yılında hazırladığı rapora göre:
·
·
·
Bütçe sisteminde
birlik ilkesi önemli
istisnalarla uygulanmaktadır.
·
·
·
Ülke ekonomisinde alınan kararların bütçeyle bağlantısı
oldukça zayıftır ve stratejik kararlar alınamamaktadır.
·
·
·
Etkin olmayan
bütçe uygulanmaktadır.
·
·
·
Fonksiyonel sınıflandırma yetersizdir.
·
·
·
Çok yıllık
bütçeler uygulanmamaktadır.
·
·
·
Dönem başı
bütçe kontrolleri çok
fazla ,dönem sonu bütçe kontrolleri
ise çok yetersizdir.
·
·
·
Ortak muhasebe
standartları mevcut değildir.
b)
b)
b)
Uluslar
arası Para Fonunun Yaklaşımı[4]
·
·
·
-Yarı mali
işlemler yaygın olarak
kullanılmaktadır.
·
·
·
Çok sayıda
bütçe hazırlanarak bütçe birliği sağlanamamaktadır.
·
·
·
Kamu yatırımları
için çok sayıda
kurumun ön izni gerekmektedir.
·
·
·
Fonksiyonel sınıflandırma yetersizdir.
c)
c)
c)
Avrupa Birliğinin Yaklaşımı
Avrupa
Komisyonunun Türkiye ile ilgili ilerleme raporunda Bütçe Sistemi ile ilgili eleştiriler şöyle sıralanmaktadır.
·
·
·
Türk Bütçe Sistemi Avrupa standartlarına uymamaktadır.
·
·
·
Bazı bütçe
uygulamaları T.B.M.M. denetimi
dışında tutulmaktadır.
·
·
·
Muhasebe sistemi
yetersizdir.
·
·
·
Kurum içi
denetim yetersizdir.
·
·
·
Mali
Yönetimle ilgili görev ve
yetkiler çok sayıda kurum arasında paylaştırılmıştır.Koordinasyon çok
zayıftır.
3.KAMU MALİ YÖNETİMİNDE
REFORM ÇALIŞMALARI VE GETİRİLEN
YENİLİKLER
3. 1.Anayasal Düzenlemeler
Kamu Mali Yönetimi ile
ilgili Anayasa’da çeşitli maddeler
yer almaktadır.Anayasa’nın 73.
maddesi Vergi Ödevi,160. maddesi
Sayıştay,161. madde Bütçenin
Hazırlanması ve uygulanması 162. madde Bütçenin Görüşülmesi ,163. madde Bütçede Değişiklik Yapılabilme esasları ,164. madde
Kesin Hesap Kanunu,165. madde
K.İ.T.’lerin Denetimi,166. madde Planlama ,167. madde Piyasaların Denetimi ve
Dış Ticaretin Düzenlenmesi olmak üzere 9 ayrı madde mali yönetimle ilgili
esasları düzenlemiştir.
3.2.SEKİZİNCİ BEŞ YILLIK KALKINMA
PLANI
DPT tarafından hazırlanan 2001-
2005 Dönemini kapsayan Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında Maliye
Politikası ile ilgili dördüncü bölümde 19 alt başlık içinde Bütçeleme ve Mali
Yönetimle ilgili hususlar yeniden düzenlenmiştir.Bu düzenleme ile
bütçe fonların kaldırılması,bütçe dışı fonların
denetim altına alınması ,kamu borçlanmasının şeffaf hale getirilmesi,muhasebe ve mali raporlama standartları geliştirilmesi,
performans denetimi gibi çağdaş bütçe
tekniklerine yer verilmiştir.
3.3.TÜRKİYE’DE SAYDAMLIĞIN ARTIRILMASI VE KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞTİRİLMESİ EYLEM
PLANI
Bu konuda Bakanlar Kurulu Prensip
Kararı alarak bunu Kamu
Kuruluşlarına göndermiştir. Kamu
yönetiminde saydamlığın artırılması ve etkin bir kamu
yönetiminin geliştirilmesi
eylem planı ile
ilgili ulusal ve uluslar
arası düzeyde çok sayıda
çalışma yapılmış ve Başbakanlık Genelgesi ile
kurumlara gönderilmiştir.Bu çerçevede
idarede açıklık ve
hesap verilebilirliği temin
etmek amacıyla
·
·
·
Kamusal hizmetlerin
arzında performans
standartlarının oluşturulması
·
·
·
Bilgi edinme
hakkının sağlanması
·
·
·
Denetim sisteminin
güçlendirilmesi
·
·
·
Mal beyanında
hesap verilebilirliğin artırılması
·
·
·
Siyasetin
finansmanına saydamlık getirilmesi
·
·
·
Kara para
aklama ile etkin mücadele sağlanması
Gibi konular
belli bir takvime
bağlanmıştır.
3.4.
MALİ SAYDAMLIK İLE
İLGİLİ İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ PRENSİPLER DUYURUSU
IMF
1996 yılında Sürdürülebilir Küresel
Büyüme ortaklığını kabul
ettiğinden İyi Yönetişimle (Good
Governance) ilgili çalışmaları
desteklemiş ve IMF Yönetim Kurulu Ara Komitesi IMF üyesi ülkelerin Mali Saydamlıkla ilgili
İyi Uygulamalar Tüzüğünün
uygulanmasını teşvik etmiştir.Bu
tüzükte yer alan maddeler içinde :
·
·
·
Bütçe ve
bütçe dışı faaliyetlerin koordinasyonu
·
·
·
Mali yönetim için şeffaf,net,hukuksal ve idari bir
çerçeve olması
·
·
·
Vergilerin açık
ve hukuksal dayanağı olması
·
·
·
Borçlanma ile
ilgili verilerin yayınlanması
·
·
·
Bütçe ve
dökümanlarda bütçenin
dayanağı ve mali rislerin belirtilmesi
·
·
·
Bütçe ile
ilgili raporların düzenli, tutulması,yayınlanması,bütçenin denetlenmesi ile ilgili prosedürlerin açıkça belirtilmesi
·
·
·
Bilgilerin kamuya
açık olması ve saydam
bir bütçe hazırlanması
gibi konulardır.IMF’nin hazırladığı
El Kitabında ise Mali Saydamlığı
sağlamak amacıyla öngörülen minumum
standartlar tek tek sıralanmıştır.
3.5. 5018 SAYILI KAMU MALİ
YÖNETİMİ VE KONTROL
KANUNU
5018
Sayılı 24 Aralık 2003 ‘te kabul
edilen yasaya göre bu kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan
politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili,ekonomik ve
verimli bir şekilde elde
edilmesi ve kullanılmasını ,hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamaktır.
5018 Sayılı
yasa ile IMF ‘nin Devlet Mali
İstatistikleri(GFS)standartlarına uygun
yeni bütçe sınıflandırmasına geçilmektedir.
·
·
·
Mahalli
İdarelerle sosyal güvenlik kurumlarının
bütçe
büyüklüklerinin T.B.M.M.’nin bilgisine sunulması sağlanmaktadır.
·
·
·
İç denetim sisteminin kurulması amaçlanmıştır.
·
·
·
Kamu harcaması
öncesi vizeler ve kontroller azaltılmıştır.
·
·
·
Kalkınma
planları ile bütçeler arasında sıkı
bir bağ kurulmuştur.
·
·
·
Kamuda tüm gelir
ve giderlerin bütçede yer alması kararlaştırılmıştır.
·
·
·
Mali saydamlığı
sağlamanın bir gereği olarak
bu kanunda Bakanların
,İdarelerin amaçları,hedefleri,stratejileri,varlıkları ve yükümlülükleri ve yıllık performans
planları konusunda her mali
yılın ilk ayı içinde
kamuoyunu bilgilendirmesi zorunlu tutulmuştur.
·
·
·
5018 sayılı
kanunla kamu mali yönetiminde mali disiplin,hesap verilebilirlik ve mali saydamlık hedeflenerek kamu kaynaklarının etkin ,ekonomik ve
verimli kullanılmasını sağlamak
üzere 2006 yılından itibaren performans esaslı
bütçeye geçilmesi öngörülmüştür.
3.6. MALİ SAYDAMLIĞIN GERÇEKLEŞTİRİLMESİNDE SİVİL TOPLUM ÖRGÜTLERİNİN ROLÜ
Mali saydamlığın sağlanabilmesi için yasalar yeterli değildir. Bir ülkede mevcut yasalar
kadar bu yasaların iyi
uygulanabilmesi ve bu
uygulamaların kamuoyu tarafından
kabul görmesi ,desteklenmesi ve
denetlenebilmesi
gerekmektedir.Bunun
yapılabilmesi içinde iyi
örgütlenmiş ve güvenilir sivil
toplum örgütlerinin bu
konularda çalışmaları gerekmektedir.
Türkiye’de Kamu Mali Yönetiminde Saydamlığın sağlanabilmesi için çalışmalar
yapılmakta ve sonuçlar kamuoyuna basın yayın yolu
ile duyurulmaktadır.Bu konuda yapılan iki uluslar arası
çalışmadan söz edilebilir:
1.TESEV tarafından OECD ‘NİN Türkiye Raporları dikkate alınarak 2003
ve 2004 yılına
ait Mali Saydamlık izleme
Raporu hazırlanmıştır.[5]
Bu rapora göre Türkiye’nin mali
saydamlık izleme endeksi 2003 yılında 44.1 iken 2004
yılında bu oran
40.6 ya gerilemiştir.
Bu gerilemenin nedeni
olarak bütçenin uygulanma
ve kontrol sürecinde açıklığın yeterli
olmadığı algılanmıştır.Diğer nedenler
ise şöyle sıralanmaktadır:
·
·
·
Analitik
bütçe uygulamasında kullanılan program
ve alt programlar uygulamadan
kaldırılmıştır.
·
·
·
IMF ile
yürütülen görüşmeler
olumsuz intiba uyandırmaktadır.
·
·
·
Vergi idaresinde
politik etkiler artmaktadır.
·
·
·
Bütçenin harcama ve
gelir tahminlerinde
kullanılan modeller yeterince
açık değildir.
·
·
·
Bazı Kamu Kuruluşlarının bütçesi Sayıştay
tarafından denetlenememektedir.
·
·
·
Gümrük vergileri
ile ayrıntılı bilgilere
ulaşılamamaktadır.
Bütün bu uygulamalar
bütçe yönetiminde hala
şeffaf olmayan bazı uygulamaların devam ettiğini göstermektedir.
2.Uluslararası bir kuruluş olan
Transparency Internatıonal
her yıl ülkelerin Yolsuzluk
Algılama Endeksini yayınlamaktadır.Türkiye’de bu çalışmaları yürüten Türkiye Saydamlık Hareketi Derneği’de bu
indeksin hazırlanmasında Türkiye
Raporunu hazırlayarak Kamu
Harcamalarında Saydamlığın sağlanması ile
ilgili sivil toplum örgütü olarak denetim görevini yerine getirmektedir.
SONUÇ
Türkiye’de 2000 sonrası Kamu
Mali Yönetiminde Saydamlığın ve Hesap
verilebilirliğin sağlanabilmesi
için önemli adımlar atılmış,gerekli yasal düzenlemeler yapılmış
olmasına rağmen hala kamu
harcamalarında ve vergilerde yeterli
bir şeffaf yapıdan söz etmek mümkün
değildir.İyi bir Kamu Yönetiminden söz edilebilmesi için Devletin,özel sektörün ,sivil toplum örgütlerinin etkin bir şekilde
çalışmaları gerekir.Kamuoyunun
da bu
konuda yeterli olgunluğa
ve duyarlılığa ulaşması
lazımdır.Milletvekili dokunulmazlığının hala kaldırılamadığı ve
siyasetin finansmanının
şeffaflaştırılamadığı ülkemizde Mali Yönetimde Saydamlık için yapılacak çok şeyler vardır.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
1.
1.
Murray
Petrıe,”Promotıng Fıscal Transparency:TheComplementary Roles of the IMF ,Financial Markets,and Civil Society,IMF Working Paper,WP/03/1999
2.
2.
Gil
Mehrez,Daniel Kaufmann,Transparency
Liberalization and Financial
Crises,The World Bank,1999
3.
3.
Bülent
Eczacıbaşı,”İyi Yönetişim,Özel Sektör
ve Sivil
Toplum Örgütleri”,Tüsiad,2000
4.
4.
Tara Vishwanath
,Danıel Kaufmann,”Towards Transparency ın
Fınance and Governance”The World Bank,1999
5.
5.
Report on The Observance of Standarts and CODES(ROSC),
TURKEY,IMF,2000
6.
6.
Emin
Dedeoğlu,Ferhat Emil,Ferhat Erdem,M.Can:”Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması
ve Saydamlığı Üzerine
Gözlemler”:Devlet Reformu.Kamu
Maliyesinde Saydamlık,TESEV,2000
7.
7.
M.Hakan
Özbaran,”Şeffaflık ve Hesap verme Sorumluluğu Bağlamında Yolsuzlukla
Mücadelede Sayıştayların Rolü”,Kamu
Harcamalarında Saydamlık Konferansı,Sakarya,2001
8.
8.
Mali Saydamlık El Kitabı,IMF,1999
9.
9.
Ferhat
Emil,”Sivil Toplum Bütçeyi
İzliyor”,TESEV,2004
10. 10. “Kamu Mali Yönetimi Ve
Kontrol Kanunu”,Kanun no:5018,Sayı 25326
11. 11. Global Corruptıon Report
2005,Transparency Internatıonal,2005
12. 12. The Forty Recommendatıons
Fınancıal Actıon Task Force On Money Launering,www.oecd.org/fatf/
recommandatıons.htm
13.M.Ferhat Emil,H.Hakan Yılmaz,Mali
Saydamlık İzleme Raporu,TESEV
Yayınları,2005
[1] Prof.Dr.Dilek Yılmazcan,Marmara Üniversitesi,İ.İ.B.F.
[2] Tara Vıshwanath and Danıel Kaufmann,”Towards Transparency ın Fınance and Govarnance”The World Bank Staff Paper,1999
[3] Murray Petrie,”Promoting Fiscal Transparency.The Complementary Roles of the IMF,Fınancıal Markets,and CivilSocıety” IMF Working Paper,1999
[4] “Report on the Observance of Standarts and Codes(ROSC),IMF,200
[5] M.Ferhat Emil,H.Hakan Yılmaz,Mali Saydamlık İzleme Raporu,Tesev Yayınları,2005